低空经济是人工智能与空域资源在深度融合下形成的以低空产业链发展为核心的新经济形态，通过无人航空技术、无线通信技术和飞行汽车技术等成果赋能，充分释放低空空域资源的经济价值，已成为新质生产力的典型代表。在各地政策文件的精准布局和有力推动下，低空产业稳健发展、低空经济市场规模持续增长，逐步凸显低空经济作为战略性新兴产业对国民经济的显著贡献。2024年是低空经济发展元年，从全国发展现状来看，低空经济在产业赋能、技术升级和应用创新等方面已取得斐然成果。深圳大力发展低空经济产业，城市空中交通网络已形成，由近2000家企业构成的低空经济产业链不断完善；北京加强低空经济领域科研创新，以领先技术做强低空经济产业上游链、健全低空经济产业中下游链；上海聚焦低空经济工业商业场景，加快完善设施、空联、航路和服务的“四张网”建设；成渝地区联合打造成渝低空经济带，开通首条低空物流航线；湖南、安徽、陕西等地也在加速布局中不断扩大低空经济市场规模。2025年是“十四五”规划的收官之年，低空经济步入了从区域发展扩展到全国布局的快速发展阶段，迎来了更加广阔的发展前景和前所未有的发展机遇。
法治是低空经济发展的重要保障
习近平总书记强调，“社会主义市场经济本质上是法治经济”，推动经济发展在法治轨道上运行，是构建高水平市场经济体制的必要前提。法治为低空经济发展提供法律依据和秩序基础，以促进和保障双重驱动提高市场交易效率、保障经济安全和经营主体权益。一方面，法治推动营商环境优化，为低空经济提供健康的发展环境。制度规范的健全完善是法治建设的核心，稳定可预期的制度环境是市场公平竞争的保障，增强经营主体信心和动力。低空经济以数字化科研技术为驱动，以低空空域资源和低空飞行载具为依托。推进低空空域管理制度化，完善低空空域开放和使用规则，充分释放市场活力。同时，低空飞行载具的研发和制造涉及复杂技术要素，需要法治推动创新；而在市场投放和经营操作阶段又蕴含新问题，亟须法治回应。另一方面，法治的公平、公正理念为低空经济安全发展提供坚实保障。低空经济发展伴随系统性安全风险，包括航空活动对公共航空运输的干扰、因航空器故障或事故导致的人员伤亡、生态环境破坏、数据滥用和隐私泄露等风险，涉及国家利益、社会公共利益和人民利益。依靠制度和技术创新双轮驱动的手段，将监管体系和风险防控体系制度化，并通过执法严格落实，确保低空安全，推动低空经济稳健发展。
截至目前，全国各地政府已陆续出台195项推动低空经济发展的实施方案、行动计划、规划条例和扶持政策，29个省区市将低空经济纳入2025年政府工作规划，对低空经济发展起到支撑和引领作用。以法治手段保障低空经济健康安全发展，已成为实现低空经济突破性发展的重要课题。
低空经济法治化的制度困境与现实挑战
低空经济现有规范体系以《中华人民共和国民用航空法》和《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》的相关规定为核心，以各地政策规范为补充。
围绕低空飞行活动的基础制度亟待完善。一是空域分类和管理体制有待优化。低空空域使用权性质不明、申请与使用规则不足，G、W两类非管制空域使用率较低，空域资源利用率难以适应发展需求，低空安全和低空空域资源经济价值实现之间的矛盾亟待疏解。二是航空器飞行审批管理规则急需标准化。三是低空飞行活动基础设施建设滞后，针对eVTOL等新型航空器的起降场地建设不足、标准不明，建设主体职责模糊。
低空经济市场培育的制度仍需完善。一是低空产品和低空产业的市场准入规则滞后，部分航空器的技术标准、适航要求不明，产品研发、运营和操控主体的资质要求有待细化和统一。二是低空飞行应用场景的利益转化模式仍在探索阶段，尚未形成成熟的服务体系和盈利机制。三是低空航空器侵权责任制度缺失，产品责任和高度危险责任难以应对人工智能决策因素和空域活动特殊性，责任认定标准不明，难以保障被侵权方合法权益。四是支持低空产业发展的金融体系有待完善。低空经济产业投入高、风险高、收益周期长等特点，现有金融市场针对低空经济的服务与产品难以满足企业融资需求。五是激励核心技术自主研发的制度规范较少。无人机主控芯片、传感器等核心元件依赖进口，通用航空领域仍然存在技术短板，关键技术的国际竞争优势较弱，亟待制度力量持续推动科研创新。
低空安全保障的针对性和规范性有待强化。一是低空经济数据治理体系缺失。航空器技术数据、飞行数据、气象地理数据及个人数据的采集、存储、处理标准不明确，增加了国家秘密、商业秘密泄露和个人隐私侵权的风险。二是空域活动监管机制滞后。低空飞行“低小慢”特点和强技术性增加了监管难度，传统监管机制和手段难以应对新型风险，监管体系智能化程度不高。三是低空经济市场监管机制不健全。针对低空产业链各环节的差异化监管框架尚未形成，支撑市场稳定的基础性监管规范需要完善。
低空经济法治化的总体布局与目标导向
低空经济法治建设是一项系统工程，需要明确法治目标，做好总体规划。可从规制模式、制度取向、基本方式和整体思维四个方面构建低空经济法治的立体框架。
坚持重自治的规制模式，以促进低空经济市场化发展为导向。低空经济是政府逻辑和市场逻辑交汇的动态系统。一方面，低空空域具有公共属性，国家负有安全管控和秩序维持职责，低空经济需要国家提供宏观调控和引导。另一方面，发展低空经济主要是释放低空空域资源价值，更需要发挥市场内生动力。低空经济以多应用场景驱动产业链升级，对市场创造有较高要求，应更加注重市场机制的作用。坚持以市场自治为主、政府适度干预的规制原则，完善公法保障、明确管制边界，为低空经济参与主体营造良好的法治环境。具体来说，适当放松国家对低空空域的行政管制，在产业准入、空域使用、产品开发、技术创新等方面设置基础性标准，为市场自治留出足够空间以鼓励创新。同时，建立公平的市场竞争规则，促进交易、鼓励参与，增强市场整体活力，实现公共利益与市场秩序的有机统一。
树立效率与安全兼顾的制度取向，以保障低空经济健康安全发展为基本目标。2024年4月17日，国家发展改革委在低空经济发展专题会议上明确，要统筹好安全与发展的关系。推进低空经济发展的全国布局，要以领空主权安全为底线，以低空安全、数据信息安全和隐私安全为前提。法治不仅要为市场提供充足的自由竞争空间，实现高质量发展，还要为低空安全提供保障，实现可持续发展。在立法方面，要持续细化低空空域开放和使用制度，完善航空器全链条监管体系，优化飞行安全技术标准，健全飞行风险防控规范并通过完备的权责体系压实交易安全。在监管方面，坚持包容审慎理念，以穿透式与互动式监管为基本手段，有效预防、控制和治理风险。根据市场规模、发展现状、地域需求和资质性能及时调整监管措施，激励技术创新和领域拓展。
采取领域性立法为主，多部门法协同治理的基本方式，以健全低空经济规范为主线。首先，以促进型规范为主、管理型规范为辅，建立统一的领域性立法体系，覆盖低空经济各产业的综合性问题。围绕低空活动基础设施建设、航空器研发与制造、适航技术标准、飞行活动与飞行服务、产业应用与激励、安全监管体系等内容构建规范体系。其次，推动部门规章与行政法规的出台，发挥多部门法协同规制作用。以行政法规范审批监管关系、以经济法推进市场监管精细化、以刑法实现对低空领域犯罪的规制。完善空域管理改革、土地规划管理、消费者权益保护、知识产权保护、数据安全权利、侵权事故责任等现有制度体系，加强空域管理规范和产业领域规范的联动。引导各地区相关部门在上位法基础上，根据具体领域和地域的建设实践与发展需求，制定具体规划意见和建设方案并确保规范的有效执行。
坚持高质量发展的整体思维，以实现低空经济的创新拓展效应为全面规划。低空经济以人工智能、数字技术、大数据为基础，不仅能带动低空产业自身发展，实现低空空域资源要素的有效配置，还能通过多元应用赋能制造业、物流业、农业、服务业等领域深度发展。法治应当在规范设置和执行上体现低空经济的创新引领价值。一是契合民营经济高质量发展，包括支持低空领域民营企业发展、构建现代制造业集群、推动智慧物流建设等。二是助力区域协同发展，立足区域产业优势和气象环境，针对性制定低空经济协同发展方案，精准匹配区域市场需求，几何级数扩张发展效益。三是推动城乡融合，通过低空遥感技术的信息整合、精确导航和智能监控，创新生产经营模式，促进农业生产精细化，助力农业农村现代化。四是促进市场国际化发展，以低空走廊赋能跨境物流建设和国际救援救护，以核心技术突破提升国际竞争力。
低空经济法治化的制度因应与规范构建
在夯实总体布局、明确目标导向的基础上，低空经济的法治回应以优化制度规范为主线，针对性、体系性健全空域规范和市场规则。
完善低空飞行基础制度规范，强化基础设施建设。一是深化空域管理改革，明确低空空域资源的物权属性，以《国家空域基础分类方法》为依托，优化空域分类分级标准；建立空域利用评估监督机制，逐步放开低空空域市场化利用。二是精简低空空域申报和审批流程，以低空空域资源的合理释放和有效利用为目标，根据航空器性能和应用场景设置差异化确定审批标准，同时建立管理部门与申报主体的信息共享与沟通机制。三是加强低空飞行起降站、飞行通信检测系统等基础设施的网络体系布局，明确建设标准和建设主体职责，推动飞行活动监控管理智能化、数字化。
健全低空经济市场培育规范，促进产业可持续发展。一是完善低空产品和低空产业市场准入规则。制定低空产品的技术标准和质量标准，严格航空器运营和应用领域企业的资质审核，为市场提供前端秩序保障。二是建立低空飞行应用场景拓展和营运模式创新促进机制，推动产业应用融合，引导市场根据低空经济需求优化产业结构。三是探索低空航空器侵权责任制度，加快构建人工智能侵权责任体系，明确生产研发方、经营销售方、操作方等主体的责任划分标准。四是优化金融服务体系，鼓励金融机构加强对低空产业的专项金融供给，推动金融资源和低空资源的交互配置。五是加强低空领域科研创新的制度支撑，加速低空经济研发平台战略布局。健全低空领域科研成果转化机制，促进新能源、新材料赋能航空技术优化升级。
优化低空安全保障规范，加强低空行业监管。一是健全数据产权体系，加强低空经济数据信息安全监管。以“数据二十条”中数据所有权、使用权、经营权分置原则为基础，明确低空数据采集和处理标准，落实网信、地理信息等管理部门的监管职责。严格规范航空器的数据采集活动，明确政府部门、企业等主体对生产研发数据、低空活动数据等数据的保密义务，强化数据保密和信息安全。二是推动低空飞行规则和飞行监管机制体系化，建立低空交通规则。在中央空管委统一管理下，通过多部门联合监管机制和分级分类监管机制，对不同等级、类别、风险的空域采取不同监管标准。构建从规划申报、动态活动到应急处置等全链条工作管理机制，以数字化、智能化监控手段强化对低空空域资源的调度、使用和管理质效。三是完善低空经济市场监管规范。针对低空经济不同应用场景，构建差异化产业标准、运营要求和监管标准，有效防范市场垄断风险和侵权风险。同时，建立监管部门和企业常态化沟通机制，促进市场与政府的良性互动。
（作者系重庆市营商环境与社会信用研究院研究员，西南政法大学民商法学院博士研究生）